Die «Ergänzungsregel» zur Schuldenbremse als Bumerang der Corona-Massnahmen

 
     
   
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    © Christian Müller 2020  
       
       
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Der lange Arm der Coronakrise

Die Schweiz ist im Krisenmodus. Durch das Coronavirus droht der Volkswirtschaft ein in Friedenszeiten nie gesehener Wirtschaftseinbruch. Der Bundesrat gibt mit umfangreichen Ausgaben kräftig Gegensteuer. Was dabei bislang jedoch übersehen wurde, ist, dass ohne entscheidende Anpassungen der Schuldenbremse nach durchstandener Krise eine selbstmörderische Sparorgie bei den Bundesfinanzen droht. Abhilfe ist leicht zu schaffen, doch Regierung und Parlament müssten dafür über ihren Schatten springen, wie dieser Beitrag zeigt.
 
     
   

Wirksame Medizin mit schweren Nebenwirkungen

Die Rezession in der Schweiz ist nicht mehr aufzuhalten. Fraglich ist allenfalls, wie tief der Absturz ausfallen und wie lange er dauern wird. Die Schätzungen des Bundes halten einen Rückgang der Wirtschaftsleistung um über zehn Prozent im laufenden Jahr für möglich (Seco, 2020b).
 
    Der Bundesrat hat die Gefahren für die Wirtschaft früh erkannt und versucht, mit grosszügigen, sofortigen finanziellen Unterstützungen für Unternehmen und Selbstständige eine Abwärtsspirale aus Angebots- und Nachfragerückgang zu verhindern. Zusätzlich stabilisierend dürften die Vereinfachungen bei der Kurzarbeit und der Entschädigung für Erwerbsausfälle für Angestellte wirken.  
    Das Massnahmenpaket des Bundes umfasst mit Stand vom 8. April potentielle Ausgaben in Höhe von bis zu 60 Milliarden Franken (Bundesrat, 2020), was etwa 84 Prozent der gesamten Bundesausgaben im Jahre 2019 entspricht. Da ein grosser Teil des Pakets aus Bürgschaften für Kredite besteht, dürfte die tatsächlich resultierende Ausgabensumme unter den 60 Milliarden liegen. Hingegen fordern andere Ökonomen ein noch viel grösseres Engagement des Staates. So empfehlen Hans Gersbach und Jan-Egbert Sturm einen Stabilisierungsfonds von 100 Milliarden Franken zur Stützung der Wirtschaft (Gersbach, Sturm, 2020).  
    Zu den direkten Ausgaben des Bundes, die das Rechnungsergebnis 2020 tief in die roten Zahlen drücken werden, kommen noch Einnahmeausfälle aufgrund des Konjunktureinbruchs hinzu. Ausgehend von den Annahmen zur Schuldenbremse (Müller, 2004) dürften bei einem Rückgang des Bruttoinlandproduktes (BIP) von zehn Prozent die Einnahmen ebenfalls um zehn Prozent, das heisst in etwa 7 Milliarden zurückgehen. Das Defizit des Bundes würde entsprechend zusätzlich steigen.  
    Wie hoch die Summe am Ende auch ausfallen wird, die ausserordentlichen Ausgaben sind von der Schweizer Schuldenbremse gedeckt, denn diese sieht solche für den Fall einer schweren Rezession explizit vor. Die ebenfsalls notwendige Zustimmung beider Räte dürfte reine Formsache sein.  
       
   

Selbstmörderische Schuldenbremse

Weitgehend unbeachtet ist bisher allerdings die Frage geblieben, wie die ausserordentlichen Ausgaben sowie das entstehende Rechnungsdefizit langfristig finanziert werden sollen. Dabei hat die Antwort auf diese Frage enorme Konsequenzen für die zukünftige wirtschaftliche Entwicklung.
 
    Am Beispiel Griechenlands, Italiens und Spaniens etwa, lässt sich ablesen, dass eine lange Phase der Austerität, das heisst der Finanzierung der Ausgaben aus dem laufenden Budget, nicht nur die Rezension merklich verlängert, sondern auch Mängel an der Infrastruktur oder der öffentlichen Gesundheitsversorgung bewirken kann, die in späteren Abschwungphasen bzw. Krisen doppelt schädlich sind.  
    Die Antwort der Schweizer Schuldenbremse auf diese Frage ist genauso eindeutig wie besorgniserregend. Seit der Revision des Finanzhaushaltsgesetzes durch das Parlament vom September 2009 ist der Bund verpflichtet, ausserordentliche Ausgaben innert sechs Jahren aus dem ordentlichen Haushalt zu kompensieren. Bis dahin werden die ausserordentlichen Ausgaben im so genannten «Amortisationskonto» gebucht.  
    Übertragen auf die Budgetierung beginnend mit dem laufenden Jahr für das Jahr 2021 hiesse das, dass der Bund jedes Jahr zwischen 5 und 15 Milliarden Überschüsse erzielen müsste, um die ausserordentlichen Ausgaben von zwischen 30 und 100 Milliarden Franken auszugleichen.  
    Dank nicht zuletzt systematischer Fehlprognosen der Konjunktur hat der Bund in den vergangenen Jahren zwar um die drei Milliarden ungeplante Überschüsse erzielt (Müller, 2020), doch diese würden bei weitem nicht genügen, um das Defizit des Amortisationskontos in kurzer Frist zu beseitigen. Für die Abtragung des Defizits könnte der Bund zudem nicht auf die Überschüsse aus Fehlprognosen zurückgreifen, da er diese nicht budgetieren kann. Ebenso wenig rechtfertigte eine durch Sparmassnahmen ausgelöste Rezession den Verzicht auf die Alimentierung des Amortisationskontos. Folglich müsste der Bund Einsparungen von jährlich mindestens fünf Milliarden und bis zu 15 Milliarden einplanen.  
    Die volkswirtschaftlichen Folgen einer solchen Politik sind nicht schwer abzuschätzen. Ausgabenkürzungen in dieser Höhe bedeuteten enorme negative fiskalische Impulse und damit zusätzliche Einkommens- und Produktionsverluste. Sie wären ausserdem nicht ohne tiefe Einschnitte in die Verwaltungsstrukturen zu erzielen, was die Funktionsfähigkeit des Bundesstaates schwer beschädigen und damit auch das Funktionieren der Marktwirtschaft zusätzlich beeinträchtigen würde.  
    Unter dem Strich würde folglich das, was als wirksame Medizin gegen die Rezession gedacht ist, als Nebenwirkung mit hoher Wahrscheinlichkeit eine veritable Depression auslösen.  
       
   

Wider die Superausterität

Die Planungen für das Budget 2021 sind bereits im vollen Gange. Werden die Gesetze und Verordnungen der Schuldenbremse korrekt angewendet, droht somit bereits ab dem nächsten Jahr eine Neuauflage der diesjährigen Rezession, welche dieses Mal jedoch durch drastische Sparmassnahmen des Bundes ausgelöst würde.
 
    Damit die Nebenwirkungen der Krisenmedizin den Patienten nicht umbringen, bieten sich mindestens zwei Auswege an. Erstens, die Aussetzung der Ergänzungsregel und zweitens die Aktivierung des Eigenkapitals der Schweizerischen Nationalbank.  
    Wie beschrieben ist der Mechanismus der Ergänzungsregel zur Schuldenbremse verantwortlich für die drohende Selbststrangulation der Schweizer Wirtschaft. Diese Regel wurde von den eidgenössischen Räten zusätzlich zur Schuldenbremse eingeführt. Die Schuldenbremse geniesst im Unterschied zur Ergänzungsregel eine deutlich stärkere Legitimation aufgrund des positiven Volksentscheids von 2001.  
    Im Unterschied dazu ist die Ergänzungsregel eine Regel des Parlaments und könnte von diesem ohne viele Umschweife geändert, ausgesetzt oder abgeschafft werden. Angesichts der drohenden Superausterität mit den absehbaren negativen Folgen für die Schweizer Wirtschaft erscheint mindestens die Aussetzung der Ergänzungsregel mehr als angezeigt.  
    Die Folgen der Aussetzung der Ergänzungsregel für die Bundesfinanzen wurde von Tille (2020) ausführlich analysiert. Er kommt zu dem Schluss, dass die Verschuldungsquote (Verschuldung des Bundes in Relation zum BIP) von derzeit 13 zunächst auf 18 bis 27 Prozent ansteigen um danach bis 2040 wieder auf 12-18 Prozent im günstigen und auf 14-22 Prozent im weniger optimistischen Szenario zurückgehen würde. Damit stünde die Schweiz im internationalen Vergleich weiterhin sehr gut da.  
    Der Preis für die Aufhebung der Ergänzungsregel wäre schlimmstenfalls Verlust an Glaubwürdigkeit für die langfristigen Sparbemühungen des Bundes. Aus volkswirtschaftlicher Sicht ist die Ergänzungsregel ohnehin mehr als fragwürdig, weshalb deren Aussetzung auch keinen Verlust darstellte.  
    Die Suspendierung der Ergänzungsregel wäre im Vergleich mit den drohenden Verwerfungen durch die Superausterität folglich eine sehr vernünftige Massnahme zur Krisenbewältigung, doch selbst ohne deren (temporäre) Aufhebung wäre es möglich, die zusätzliche Verschuldung des Bundes ohne starke Nebenwirkungen zu finanzieren.
     
   

Eine zweite Option

Diese Möglichkeit ist gegeben durch die hohen Rücklagen der Schweizerischen Nationalbank (SNB). Seit der Finanzmarktkrise ist die Bilanz der SNB bekanntlich enorm angestiegen und hat im Laufe der Jahre sehr hohe Erträge abgeworfen. Diese Nationalbankgewinne haben zu einem Anstieg des Eigenkapitals (einschliesslich Rückstellungen) auf zuletzt 160.8 Milliarden geführt.
 
    Die SNB benötigt dieses Eigenkapital jedoch nicht für die Umsetzung ihrer Geldpolitik (Jordan, 2011). Es dient bestenfalls als Mittel der Kommunikation, um Aussenstehenden Zuverlässigkeit und Glaubwürdigkeit zu vermitteln. Negatives Eigenkapital kann – nach Meinung Jordans – allenfalls langfristig die Unabhängigkeit der SNB und letztlich deren Kontrolle über die Geldpolitik gefährden.  
    Jordans Ausführungen wurden vor dem Hintergrund eines Eigenkapitals von 45 Milliarden (September 2011) gemacht. Inzwischen hat sich dieser Wert mehr als verdreifacht und selbst bei einem rezessionsbedingten Einbruch um ein Drittel verblieben der SNB deutlich mehr als 100 Milliarden.  
    Die Reserven der SNB sind, wie erwähnt, nicht entscheidend für ihre Handlungsfähigkeit. Hingegen ist die SNB Teil des Sektors Staat und damit stehen in einer konsolidierten Betrachtung die Gewinne der SNB den Schulden des Bundes gegenüber. Zwischen der Verrechnung der SNB-Gewinne mit den Defiziten des Bundes stehen damit lediglich die Gewinnausschüttungsvereinbarungen des Bundes (und der Kantone) mit der Nationalbank.  
    Als Alternative zur Aussetzung der Ergänzungsregel bietet sich damit an, die Defizite des Bundes infolge der Coronarezession mit den kumulierten Gewinnen der SNB zu finanzieren. Selbst im pessimistischsten Szenario von zusätzlichen Ausgaben von 100 Milliarden bliebe die Handlungsfähigkeit der Nationalbank dabei voll gewährleistet.  
    Sollte, wie von Jordan befürchtet, die Glaubwürdigkeit der SNB mit der Schrumpfung des Eigenkapitals leiden, so würde das im ungünstigen Fall zur Abwertung des Frankens und einem Anstieg der Inflation führen (Müller, 2017). Diese beiden Effekte versucht die SNB allerdings bereits seit Jahren zu erzielen, blieb damit aber bislang erfolglos.  
    Eine Abwertung des Frankens würde angesichts der hohen Fremdwährungspositionen in der SNB-Bilanz zudem zu einem kräftigen Gewinnwachstum führen, damit zu einer Wiederzunahme des Eigenkapitals und letzten Endes zu einer Restauration des Vertrauens in die SNB.  
    Unter dem Strich befindet sich die Schweiz trotz Krise in einer sehr komfortablen Position. Mit einer eigenständigen Währung verfügt sie über ausreichenden finanziellen Spielraum zur Bewältigung der Krise. Die grösste Gefahr droht ihr lediglich durch eine unreflektierte Anwendung ihrer eigenen extremen Fiskalregeln, die sich unter Krisenbedingungen als wirtschaftlich selbstmörderisch erweisen könnten.  
    Doch selbst bei Beibehaltung der problematischen Ergänzungsregel zur Schuldenbremse bietet der Rückgriff auf die hohen Rücklagen der Schweizerischen Nationalbank einen sinnvollen und auch geldpolitisch problemlosen Weg zur Finanzierung der Massnahmen gegen die Coronakrise.  
    Bundesrat und Parlament stehen damit vor der Wahl zwischen zwei bequemen Möglichkeiten. Die Aussetzung oder besser Abschaffung der Ergänzungsregel würde einen volkswirtschaftlich unsinnigen fiskalpolitischen Irrweg korrigieren und die SNB-Bilanz unangetastet lassen. Beharrte das Parlament hingegen auf seinem fiskalpolitischen Kurs, böte die Aktivierung des SNB-Eigenkapitals dennoch genügend Spielraum, um die Coronakrise ganz ohne Neuverschuldung zu bewältigen.  
     
   

Schlussfolgerung

Gemäss einhelliger Meinung von Ökonomen sind die Massnahmen des Bundes zur Bekämpfung der Rezession sinnvoll und wirksam. Von jetzt an geht es darum, das Abgleiten in eine selbstverschuldete Depression zu verhindern. Der Bundesrat und Parlament können auch diese Herausforderung durch Aussetzung der Ergänzungsregel oder den Einsatz der SNB-Gewinne problemlos meistern. Sie müssen es lediglich wollen.
 
     
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Referenzen

 
    Bundesrat (2020). «Verordnung über ergänzende Massnahmen im Zusammenhang mit dem Coronavirus im Bereich der Arbeitslosenversicherung» (prov. Fassung), 8. April,
https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/60914.pdf (12.4.2020)
 
    Finanzverwaltung (2020). «Schuldenbremse», undatiert.
https://www.efv.admin.ch/efv/de/home/themen/finanzpolitik_grundlagen/schuldenbremse.html#-265668243 (12.4.2020)
 
    Gersbach, Hans, and Jan-Egbert Sturm (2020). «Ein Schweizfonds mit 100 Mia. Franken als zweiter Pfeiler», Oekonomenstimme.org, 17. März.
https://www.oekonomenstimme.org/artikel/2020/03/ein-schweizfonds-mit-100-mia.-franken-als-zweiterpfeiler/
 
    Jordan, Thomas J. (2011). «Braucht die Schweizerische Nationalbank Eigenkapital?», Vortrag vor der Statistisch-Volkswirtschaftlichen Gesellschaft Basel 28. September 2011,
https://www.snb.ch/de/mmr/speeches/id/ref_20110928_tjn (12.4.2020)
 
    KOF (2020) «KOF Economic Forecast: Switzerland teeters on the brink of a coronavirus recession», Zürich, 17. März.
https://kof.ethz.ch/en/news-and-events/media/press-releases/2020/03/KOF-Economic-Forecast-Switzerlandteeters-on-the-brink-of-a-coronavirus-recession.html
 
    Müller, Christian (2004). «Anmerkungen zur Schuldenbremse», in Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 3/2004, S. 491-501.  
    Müller, Christian (2017). «Von Nichts kommt nichts – auch nicht Geld», oekonomenstimme.org, 18. Mai 2017.
http://www.oekonomenstimme.org/artikel/2017/05/von-nichts-kommt-nichts--auch-nicht-geld/
 
    Müller, Christian (2020). «Bundeshaushalt und die Schuldenbremse», KOF Analysen 2020(1), KOF Swiss Economic Institute, ETH Zurich.
https://doi.org/10.3929/ethz-b-000406997
 
    Schweizerische Nationalbank (2020). «Bilanzpositionen», 31. März.
https://data.snb.ch/de/topics/snb#!/cube/snbbipo(12.4.2020)
 
    Seco (2020a). «Coronavirus shrinking the economy», Bern, 19. März.
https://www.seco.admin.ch/seco/en/home/seco/nsb-news.msg-id-78495.html (12.4.2020)
 
    Seco (2020b). «Szenarien für die Schweizer Konjunktur», 8. April.
https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/60928.pdf (12.4.2020)
 
    Tille, Cédric (2020). «The "burden" of Swiss public debt: Lessons from research and options for the future», CEPR Policy Insight 101.