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© Christian Müller 2019 |
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«home |
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Schuldenbremse und Konjunktuschätzung
Durch die Einführung der Schuldenbremse für das Budget der Schweizer Eidgenossenschaft hat die Bedeutung von Konjunkturprognosen im Budgetprozess stark zugenommen. Die Vorhersage des Konjunkturverlaufs ist seither nicht nur für die Prognose der Einnahmen, sondern auch für die Bestimmung des konjunkturell determinierten, politischen Handlungsspielraums sowie die Festlegung der Ausgabenhöhe insgesamt massgebend. |
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Damit ist die Qualität der Konjunkturprognosen mitentscheidend für den Erfolg und die Auswirkungen der Schuldenbremse und damit letzten Endes für die Akzeptanz der Regel selbst. Der Einfluss der Prognosen auf den Budgetprozess bedarf daher einer gründlichen Analyse. |
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Die folgenden
Anmerkungen diskutieren zuerst die wesentlichen Fakten des Bundesbudgets
seit der Einführung der Schuldenbremse. Dazu zählen vor allem die
grossen Budgetunterschreitungen infolge der Fehleinschätzungen von
Einnahmen und Ausgaben. Diese Überschüsse haben den Handlungsspielraum
des Parlaments – in einer Ex-post-Betrachtung – eingeschränkt und sind
somit auch politisch relevant. |
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Es wird zweitens gezeigt, dass Fehlprognosen des BIP einen wesentlichen Anteil an den Budgetunterschreitungen haben. |
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Drittens werden Vorschläge für eine Verbesserung des Budgetprozesses erläutert. |
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Staatsverschuldung ausser Kontrolle
Mit dem Voranschlag 2003 wurde die
Schuldenbremse erstmalig im Budgetprozess angewendet. Vorausgegangen
waren nicht nur eine intensive politische Diskussion, sondern auch
umfangreiche statistische Analysen, die zeigen sollten, dass der
Schuldenbremsenmechanismus dazu führen würde, seine Ziele zu erreichen. |
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Das wichtigste Ziel
der Schuldenbremse, die Stabilisierung des Schuldenstandes, wurde
deutlich übertroffen. Die Bruttoschulden des Bundes wurden im Zeitraum
2003 – 2018 um über 24 Milliarden Franken verringert. Dieser
Schuldenabbau war gemäss der vom Bund eingesetzte Expertengruppe zur
Ergänzung der Schuldenbremse nur zum geringsten Teil geplant [1]. Lediglich
vier Prozent des Schuldenabbaus lassen sich demzufolge auf bewusste
politische Entscheide zurückführen, im Übrigen geht er auf Abweichungen
zwischen Prognose und Realisation der Einnahmen und Ausgaben zurück [2]. |
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Die Prognosefehler der
Einnahmen und der Ausgaben trugen zu etwa gleichen Teilen zum
Schuldenabbau bei: zwischen 2003 und 2018 lagen die
Ausgabenunterschreitungen und Einnahmeüberschüsse der jeweiligen
Rechnungen im Vergleich mit den Voranschlägen bei 1.1 Milliarden
Franken. Im selben Zeitraum wurden im Durchschnitt Defizite in Höhe von
142 Millionen geplant. Allerdings geht der negative Wert auf die
Einführungsphase der Schuldenbremse zurück, denn die Budgetierung von
Defiziten ist gemäss Schuldenbremse verboten. Ab 2007 wurden
ausschliesslich strukturelle Überschüsse veranschlagt. Diese betrugen im
Mittel 300 Millionen Franken. |
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Der durchschnittliche
Prognosefehler bei den Einnahmen ab 2007 beträgt 1.5 Milliarden
jährlich, die Ausgaben wurden im Mittel um 1.1 Milliarden pro Jahr zu
hoch angesetzt. |
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Aus diesen Zahlen
folgt, dass der Schuldenabbau seit 2007 lediglich zu 11 Prozent das
Ergebnis bewusster politischer Entscheidungen war. Die übrigen 89
Prozent gehen auf unerwartete Ereignisse zurück. |
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Mit anderen Worten,
die Höhe der Staatsschulden ist – entgegen den Zielen der Schuldenbremse
– der politischen Kontrolle grossmehrheitlich entzogen. Anders
ausgedrückt wäre der fiskalische Handlungs- und Gestaltungsspielraum von
Parlament und Bundesrat ohne wiederkehrende Prognosefehler jährlich um
2.3 Milliarden Franken grösser gewesen als er es tatsächlich war. |
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Fiskalimpulse
Ein weiteres, im Allgemeinen als nachrangig
angesehenes Ziel der Schuldenbremse, ist deren «konjunkturgerechte»
Ausgestaltung. «Konjunkturgerechtigkeit» meint dabei eine antizyklische
Fiskalpolitik, welche so gestaltet sein sollte, dass in Zeiten der
Unterauslastung der Wirtschaft Defizite veranschlagt werden und in
Perioden der Überauslastung spiegelbildlich dazu Überschüsse erzielt
werden sollen. Im Durchschnitt, so die Grundidee der Schuldenbremse,
sollten sich Fehlbeträge und Überschüsse ausgleichen [3]. |
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Der Ausgleich von
Defiziten mit Überschüssen ist seit 2003 nicht gelungen, da insgesamt
deutlich Überschüsse erzielt wurden. Dies ist jedoch nicht automatisch
gleichbedeutend mit fehlender Konjunkturgerechtigkeit der Fiskalpolitik.
Vielmehr muss für die Beurteilung die Richtung und Grösse des so
genannten Fiskalimpulses herangezogen werden. |
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Der Fiskalimpuls ist
definiert als die Änderung des Saldos des Budgets von einem Jahr zum
anderen. Steigt das Defizit (sinkt der Überschuss), dann wird von einem
positiven Fiskalimpuls gesprochen, da der Staat netto mehr Güter und
Dienstleistungen nachfragt als im Vorjahr. |
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Gemäss
Schuldenbremseregel wird der Voranschlag so gestaltet, dass der
Fiskalimpuls genau dem konjunkturell bedingten Überschuss bzw. Defizit
entspricht, da diskretionäre (strukturelle) Mehr- oder Minderausgaben
gegenüber den erwarteten Einnahmen nicht zulässig sind. Davon
ausgenommen sind allerdings ausserordentliche Ausgaben und Einnahmen. |
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Bei Erstellung der
Rechnung weichen sowohl erwartete Einnahmen wie auch Ausgaben von den
geplanten Grössen in der Regel ab. Ebenfalls revidiert werden auch die
Einschätzungen der Konjunktur, so dass im Nachhinein der Fiskalimpuls
nicht nur aus den konjunkturellen, sondern auch aus «diskretionären»
bzw. «strukturellen» Anteilen besteht. Letztere ergeben sich als
Differenz zwischen dem gesamten Fiskalimpuls und dem Anteil dieses
Impulses, der konjunkturellen Schwankungen zugerechnet werden kann. |
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Die Zerlegung des
Fiskalimpulses in konjunkturelle und diskretionäre Komponenten ist
jedoch auch bei Rechnungserstellung noch nicht endgültig, da die
zugrundeliegenden BIP-Zahlen auch danach noch weiter revidiert werden.
Diese Revisionen ändern häufig die so genannten k-Faktoren, die zur
Bestimmung des Auslastungsgrades herangezogen werden, was schliesslich
auch Auswirkungen auf die relative Gewichtung der konjunkturellen und
diskretionären Impulse hat. |
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Eine Einschätzung der
Konjunkturgerechtigkeit des Bundesbudgets kann folglich auf der Basis
eines Vergleichs der k-Faktoren im Budget mit den entsprechenden
Faktoren bei der Rechnung sowie mit den letzten verfügbaren BIP-Zahlen
angestellt werden. Der natürliche Massstab der Konjunkturgerechtigkeit
ist die Einschätzung der Konjunktur gemäss aktueller Zahlen, im
vorliegenden Fall sind das jene vom Frühjahr 2019. |
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Die folgende Übersicht
zeigt dieÜber- bzw. Unterauslastung der Schweizer Wirtschaft gemäss
k-Faktoren für die Jahre 2003 – 2018 als eine Folge von roten
(Unterauslastung) und blauen (Überauslastung) Zellen an. |
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Der Vergleich zeigt,
dass beim Voranschlag in 11 von 16 Fällen (ca. 70%) das Budget mit dem
qualitativ «richtigen» Impuls geplant wurde. Dieser liegt höher bei der
Rechnung, da die dann jeweils verfügbaren Informationen aktueller sind
als jene beim Voranschlag und damit näher an der Einschätzung des
Vergleichsmassstabs Frühjahr 2019. |
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Die Richtung des
geplanten konjunkturellen Saldos (der k-Faktor) spiegelt allerdings
lediglich die Intentionen des Fiskalimpulses wider. Sie sagt hingegen
nichts darüber aus, wie der Fiskalimpuls tatsächlich gewirkt hat. Die
tatsächliche Wirkung wird durch die jeweiligeÄnderung des Saldos beim
Rechnungsabschluss bestimmt. |
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Nach Rechnungsabschluss und bei Zugrundelegung der BIP Zahlen vom Frühjahr 2019 ergibt sich folgendes Bild. |
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Die oberste Zeile
(Auslastung) gibt wiederum an, ob die Schweizer Wirtschaft über- (blau)
oder ob sie unterausgelastet (rot) war. Die Schuldenbremse sollte einen
«konjunkturgerechten» Haushalt sicherstellen, wobei darunter eine
antizyklische Fiskalpolitik verstanden wird. Das bedeutet, dass bei
einer Unterauslastung das Haushaltsdefizit zunehmen kann, respektive der
Überschuss abnehmen sollte, und bei einer Überauslastung sollten die
Defizite abgebaut, respektive die Überschüsse erhöht werden. |
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Insgesamt hat der
konjunkturelle Fiskalimpuls häufiger antizyklisch gewirkt als
prozyklisch, da in 2/3 aller Perioden der Bundeshaushalt
konjunkturgerecht abgeschlossen wurde. Betrachtet man dazu zusätzlich
die absoluten Werte der Fiskalimpulse, so zeigt sich, dass 70 Prozent
die gewünschte Wirkungsrichtung aufwiesen. Bei den konjunkturellen
Impulsen liegt diese Quote bei 82 Prozent und bei den diskreten bei 55
Prozent. |
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Diese Werte zeichnen
tendenziell das Bild einer erfolgreichen antizyklischen Fiskalpolitik.
Allerdings muss dabei berücksichtigt werden, dass ein grosser Teil
dieser Wirkung überhaupt nicht beabsichtigt war. Die folgende
Aufstellung vergleicht die Fiskalimpulse gemäss Voranschlägen mit den
Fiskalimpulsen gemäss jeweiliger Rechnung bei Berücksichtigung des
Konjunkturbildes vom Frühjahr 2019. |
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Bei dieser Betrachtung
zeigt sich, dass die beabsichtigten konjunkturellen Impulse nicht nur –
wie bereits gesehen – in 1/3 der Jahre die falsche Wirkungsrichtung hatten, auch die absolute Höhe der effektiven Impulse erreichte nur 87
Prozent der veranschlagten Wirkung. Die ungenaue «Trefferquote» der
konjunkturellen Impulse in Kombination mit der geringer als
beabsichtigten Wirkung ergeben eine effektive Erfolgsrate der bewussten
antizyklischen Budgetgestaltung von 72 Prozent. |
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Trotz dieser eher
niedrigen Erfolgsquote der konjunkturgerechten Steuerung des
Bundeshaushaltes hat die Fiskalpolitik insgesamt überwiegend
antizyklisch gewirkt. Doch ist dieses Ergebnis nicht auf bewusste
Budgetentscheidungen von Bundesrat und Parlament zurückzuführen, sondern
auf das Wirken der automatischen Stabilisatoren, wie die Analyse der
diskreten Konjunkturimpulse zeigt. |
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Im Voranschlag
entspricht der diskrete Impuls den Änderungen der so genannten
strukturellen Defizite, welche gemäss Schuldenbremse untersagt sind.
Strukturelle Überschüsse sind allerdings erlaubt und in den Budgets 2003
– 2005 gelang es noch nicht, ohne strukturelle Defizite zu budgetieren,
so dass auch diskrete Impulse aus den Voranschlägen abgeleitet werden
können. Die veranschlagten diskreten Impulse fallen entsprechend dem
Verbot von strukturellen Defiziten in der Summe geringer aus als die
geplanten konjunkturellen Impulse, doch im Rechnungsergebnis dominieren
die diskreten Impulse klar das Gesamtbild. |
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So wurden diskrete
Impulse von lediglich total 9 Milliarden Franken veranschlagt, doch die
Rechnungen weisen Impulse von insgesamt 19,6 Milliarden Franken aus (218
Prozent). Gemessen wiederum an den Absichten von Bundesrat und
Parlament ergeben sich damit antizyklische Wirkungen von 121 Prozent
nach Rechnungsabschluss. |
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Die Betrachtung der
Summen erlaubt jedoch keine Rückschlüsse, ob die jeweiligen
Fiskalimpulse jeweils sowohl zum gewünschten Zeitpunkt als auch in der
gewünschten Stärke auftreten. Das Zusammenspiel zwischen Zeitpunkt und
Ausmass der geplanten und der realisierten Impulse kann anhand von
Korrelationen abgebildet werden. |
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Dabei sind zu
betrachten der Fiskalimpuls gemäss Voranschlag sowie der Fiskalimpuls
gemäss Rechnung. Beide Impulse werden wiederum zerlegt in konjunkturelle
und diskretionäre Anteil, wobei beim Fiskalimpuls gemäss Rechnung die
Konjunkturfaktoren vom Frühjahr 2019 zur Anwendung kommen. Der
Zusammenhang zwischen intendierten und realisierten Fiskalimpulsen in
Höhe und Zeitpunkt stellt sich damit wie folgt dar. |
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Die Korrelationsanalyse
weist nach, dass, obwohl die Fiskalpolitik letztendlich überwiegend
antizyklisch ausgerichtet ist, die realisierten Fiskalimpulse nicht oder
nur sehr wenig den Impulsen entsprechen, die in den jeweiligen
Voranschlägen beabsichtigt wurden. Diese Schlussfolgerung ergibt sich
etwa aus dem Wert von 0.06 für die Korrelation zwischen dem Fiskalimpuls
gemäss Voranschlag und dem Impuls gemäss Rechnung. |
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Faktisch identische
Beobachtungen ergeben sich für die einzelnen Komponenten der
Fiskalimpulse. Die konjunkturellen Impulse des Voranschlags sind nicht
mit denen der Rechnung korreliert und auch bei den diskretionären
Impulsen ist der entsprechende Zusammenhang faktisch Null (Korrelationskoeffizient: -0.08). |
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Auf der anderen Seite
sind die Gesamtimpulse mit den Unterkomponenten sowohl beim Voranschlag
als auch in der Rechnung recht stark korreliert (zwischen 68 und 92
Prozent). |
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Hingegen beträgt der
lineare Zusammenhang zwischen dem konjunkturellen und dem diskretionären
Impuls im Voranschlag lediglich etwa 12 Prozent. In der Rechnung steigt
diese Korrelation auf 33 Prozent. Dieser Unterschied zeigt, dass in der
Planung konjunkturelle und diskretionäre Fiskalpolitik weitgehend
unabhängig sind, in der Realisation jedoch beide tendenziell in dieselbe
Richtung gehen. |
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Dieser relative Gleichlauf der Impulse kann damit erklärt werden, dass die mit dem k-Faktor gemessene Konjunktur den tatsächlichen Konjunktureinfluss
nur unzureichend erfasst. Dadurch gelingt es nicht, die realisierten
Fiskalimpulse in unabhängige konjunkturelle und diskretionäre Anteile zu
zerlegen. Das Konjunkturbild gemäss k-Faktor gibt folglich die für die
Fiskalpolitik relevanten konjunkturellen Entwicklungen nur unzureichend
wieder. |
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Damit findet die
Schlussfolgerung, dass das Bundesbudget der kontrollierten Steuerung
durch Parlament und Bundesrat in wesentlichen Teilen entzogen ist, auch
unter dem Gesichtspunkt der «konjunkturgerechten» Ausgestaltung des
Budgets Bestätigung. |
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Die Schuldenbremse und die Budgetunterschreitungen
Der Abbau der Schulden mit Hilfe der
Schuldenbremse ist gemäss Sturm et al. ein vom Parlament zumindest nicht
unerwünschtes Ergebnis [4].Der Umfang des
jeweiligen Schuldenabbaus wird im strukturellen Saldo geplant und hätte
zu einer Reduktion des Schuldenstandes um 3.5 Milliarden (2007 – 2018)
bzw. einer Erhöhung um 2.3 Milliarden (2003 – 2018) Franken gemäss
Voranschlägen geführt. Der realisierte Rückgang um mehr als 24
Milliarden war hingegen so nicht geplant. |
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Daraus ergibt sich die
Frage, in wie fern die Umsetzung der Schuldenbremse selbst zu den
unerwartet grossenÜberschüssen beigetragen hat. Aus sachlogischen
Gründen lässt sich eine Antwort darauf nur unter starken Annahmen
finden, auf die hier weitgehend verzichtet werden soll. |
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Allerdings kann eine
indirekte Antwort gegeben werden. Diese Antwort stellt auf dieÜberlegung ab, ob die Budgetunterschreitungen infolge der Schuldenbremse
hätten erwartet werden können. Wenn die Erwartungen der
Budgetunterschreitungen auf Basis der Erfahrungen ohne Schuldenbremse
systematisch von den Erfahrungen mit Schuldenbremse abweichen sollten,
so könnte dies als starkes Indiz für einen Einfluss der Schuldenbremse
auf die Unterschreitungen gewertet werden. |
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Die Erwartungen an die
Budgetergebnisse infolge der Schuldenbremse wurden von der
Finanzverwaltung vor bzw. im Zuge der Einführung der Schuldenbremse
intensiv untersucht. In seiner Dissertation hat insbesondere Alain Geier
umfangreiche Simulationen zur Auswirkung der Schuldenbremse
durchgeführt.[5] |
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Geier berechnet den
hypothetischen Abbau der Staatsschulden als Summe der Gutschriften auf
das Ausgleichskonto. Die Gutschriften entstehen durch die Differenzen
zwischen Voranschlag und Rechnung bei den budgetierten Einnahmen und
Ausgaben unter Berücksichtigung der geänderten Einschätzungen der
Konjunktur. |
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In der simulierten
Anwendung der Schuldenbremse von 1989 bis 2007 resultiert der Rückgang
des Schuldenstandes aus den Unterschätzungen der Einnahmen von jährlich
214 Millionen und derÜberschätzung der Ausgaben in Höhe von jährlich
365 Millionen. Der Einfluss der Revision der konjunkturellen
Einschätzung beläuft sich auf lediglich 11 Millionen pro Jahr. |
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Weiterhin merkt Geier
an, dass der Einfluss der Fehlschätzung bei den Einnahmen verschwinden
würde, liesse man die letzten beiden Beobachtungen, d.h. die Jahre 2006
und 2007, seiner Stichprobe unberücksichtigt. Ausserdem seien die
Schätzfehler bei den Einnahmen im Unterschied zu den
Ausgabenunterschreitungen unsystematisch [6]. |
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Die Beobachtungen und
Schlussfolgerungen Geiers können als Erwartungen für die Zeit der
Umsetzung der Schuldenbremse dienen. Die Schuldenbremse wurde ab 2003
eingeführt und in der jetzt gültigen Spezifikation seit 2007 unverändert
angewandt. |
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Der Vergleich der
Erwartungen mit den tatsächlichen Entwicklungen zeigt teilweiseÜbereinstimmungen mit dem, was erwartet werden konnte, doch es gibt auch
gravierende Abweichungen. |
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Weitgehend
erwartungsgemäss entwickelte sich zwischen 2001 und 2018 der
durchschnittliche konjunkturelle Saldo. Die Differenz zwischen
budgetierten und gemäss jeweiliger Rechnung realisierten Saldo beträgt
durchschnittlich 35 Millionen pro Jahr. Die Schwankungsbreite gemessen
an der Standardabweichung ist 714 Millionen, so dass der Mittelwert,
relativ gesehen, nicht sehr weit von den simulierten -11 Millionen
entfernt liegt. |
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Ebenfalls bestätigt
haben sich die systematischen Ausgabenunterschreitungen wenn auch die
absolute Höhe eher überrascht. In der Simulation ergaben sich jährliche
Ausgabenreste von 365 Millionen. Seit Einführung der Schuldenbremse
wuchs dieser Betrag auf 1.1 Milliarden, was etwa einer Verdreifachung entspricht. |
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Tabelle 1: Erwartete (simulierte) und realisierte Gutschriften auf das Ausgleichskonto (AGK) |
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Anmerkungen: |
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Die Gutschriften auf das Ausgleichskonto 2003-2007 sind nicht identisch mit dem realisierten Schuldenabbau. Für die Vergleichbarkeit der Ergebnisse werden sie in der Tabelle so behandelt wie in Geier (2011).
Die zeilenweisen Summen der Spalten [4] bis [7] ergeben die Summe in Spalte [3]. Abweichungen entstehen durch Rundungen.
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Während bei dem
Ausgabenmuster vor allem eine quantitative Änderung festgestellt werden
muss, so ist bei den Einnahmen vor allem eine qualitative Neuerung zu
beobachten. Erstens belaufen sich die Fehlschätzungen bei den Einnahmen
neu auf 1.1 Milliarden jährlich (+ 400%) und zweitens sind diese
Prognosefehler systematisch, was sich unter anderem an deren
Autokorrelationskoeffizienten ablesen lässt. Diese betragen für die
erste und zweite Ordnung 0.22 bzw. 0.39. |
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In den verglichenen
Schätzzeiträumen unterschied sich das Niveau der Wertschöpfung in der
Schweiz um maximal 30 Prozent (1989 – 2007 versus 2007 – 2018). Damit
kann der Anstieg der Prognosefehler bei den Einnahmen und Ausgaben nicht
einfach mit dem Anstieg des Bruttoinlandproduktes erklärt werden. |
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Die Fehlschätzungen der
Einnahmen änderten sich unerwartet sowohl in qualitativer als auch in
quantitativer Hinsicht mit Einführung der Schuldenbremse. Damit kann es
nicht ausgeschlossen werden, dass die Einführung der Schuldenbremse
mitursächlich ist für diese Änderung. |
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Eingedenk der Tatsache,
dass die Festsetzung des Ausgabenplafonds von der Einnahmenschätzung
abhängt, liegt auch die Vermutung nahe, dass die quantitativeÄnderung
der Prognosefehler bei den Ausgaben ebenfalls letztlich auf die
Einführung der Schuldenbremse zurückzuführen sein könnte. |
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Verbesserung der Einnahmenschätzungen
Theoretische und praktische Voraussetzungen
Die grossen Budgetüberschüsse können geeignet
sein, die Glaubwürdigkeit der Schuldenbremse zu untergraben, denn sie
beschränken den fiskalischen Spielraum des Parlaments in einer Weise,
die nicht durch die Regel gerechtfertigt werden kann. Dennoch scheint
die Umsetzung der Schuldenbremse ein Budgetierungsverhalten zu
induzieren, das genau diesen Effekt, d.h. massive Rechnungsüberschüsse,
hervorruft. |
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Als Antwort auf die
Rechnungsüberschüsse empfiehlt die Expertengruppe, die künftige
Ausgabenentwicklung abzuwarten, da die Einführung des neuen
Führungsmodells des Bundes Verhaltensänderungen unbekannter Art
hervorrufen könnte und zudem die Wirtschaftsentwicklung angesichts der
Negativzinsen aussergewöhnlich ist und jederzeit ändern kann; ebenfalls
mit unbekannten Wirkungen[7]. |
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Die Expertengruppe
verweist in ihrem Bericht allerdings auch auf eine andere Möglichkeit,
die Budgetüberschüsse zu reduzieren. Diese bestünde darin, die
Einnahmeprognosen zu verbessern und dadurch weniger unerwartet hohe
Einnahme zu erzielen. Gemäss Expertenbericht[8] hat die Eidgenössische Finanzverwaltung eine solche Verbesserung zugesagt. |
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Im Folgenden soll
untersucht werden, wie gross das Potential einer Verbesserung der
Einnahmenprognosen ist. Dabei wird wiederum von den Grundlagen der
Schuldenbremse ausgegangen. |
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Der Mechanismus der
Schuldenbremse enthält eine Annahme über das Verhalten der
Fiskaleinnahmen. Unter anderem Müller (2004) betont, dass die
Stabilisierung des Schuldenstandes nur möglich ist, wenn nominales BIP
und Fiskaleinnahmen durch eine Wachstumselastizität von eins verbunden
sind. Diese Elastizität besagt, dass eine einprozentige Zunahme der
Wertschöpfung mit einer einprozentigen Zunahme der Fiskaleinnahmen
verbunden ist. |
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Eine Verletzung dieser
Bedingung würde entweder zu einer dauerhaften Zu- oder einer dauerhaften
Abnahme des absoluten Schuldenstandes führen, wenn die Budgetregel
befolgt würde. |
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Eine Elastizität von
eins würde darüber hinaus jedoch auch implizieren, dass (zuverlässige)
Prognosen des Wirtschaftswachstums auch gute Prognosen für die
Bundeseinnahmen liefern könnten. |
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Die Abbildung 1
zeigt, dass Einnahmen und nominale Wertschöpfung auch nach Einführung
der Schuldenbremse mit derselben Rate wachsen, d.h. die Voraussetzung
für die erfolgreiche Anwendung der Schuldenbremse sind gegeben. |
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Abbildung 1: Einnahmen, Ausgaben und Wirtschaftsentwicklung 2003 – 2018 (indexiert, 2002=100) |
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Das nominale
Bruttoinlandprodukt («BIP nominal», schwarze durchgezogene Linie) wächst
im Durchschnitt ebenso schnell wie die ordentlichen Fiskaleinnahmen
gemäss jeweiliger Rechnung («Einn. RE», grüne Linie). Die ordentlichen
Ausgaben («Ausg. RE», rote Linie) expandieren mit der gleichen Rate wie
das reale Bruttoinlandprodukt («BIP nominal», schwarze gestrichelte
Linie). |
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Wie Abbildung 1
ebenfalls suggeriert, könnten auch die Einnahmen grundsätzlich mit
Hilfe des Wirtschaftswachstums gut approximiert werden. Allerdings würde
das hinreichend gute Wirtschaftsprognosen voraussetzen. |
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Bei der Erstellung des jeweiligen Voranschlags greift die Finanzverwaltung auf
Wachstumsprognosen zurück. Diese werden von einer ämterübergreifenden
«Expertengruppe» erstellt. Die folgende Übersicht stellt den Prozess und
die zu den jeweiligen Zeitpunkten verfügbaren Daten dar. |
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Tabelle 2: Budgetprozess und Informationsstand am Beispiel des Voranschlags 2019 |
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Tabelle 2
zeigt, dass die einzigen «definitiven» Zahlen, auf die sich der
Voranschlag stützen kann, die Rechnung des Vorjahres ist. Sämtliche
Zahlen zum Bruttoinlandprodukt des Vorjahres und zu den Einnahmen des
laufenden Jahres (des Jahres, in dem das Budget erstellt wird) ebenso
wie die Wachstumsraten der Folgejahre sind Schätzungen oder Prognosen.
Die Einnahmeschätzungen des Voranschlags sind ausweislich Tabelle 2 daher 2-Schritt-Prognosen der Einnahmen. |
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Folglich hängt die
Qualität von Einnahmeprognosen auf Basis der nominalen Wachstumsraten
des BIP von der Qualität der Wachstumsprognosen des BIP ab. Diese
Prognosen entstehen als Konsens im Ergebnis einer Diskussion von
Angestellten der Bundesverwaltung. Diese Diskussion findet unter anderem
auf der Basis von Modellschätzungen der Schweizerischen Nationalbank
statt, sowie auf den bis dahin verfügbaren Indikatorschätzungen des BIP,
die bis zum vorangegangenen Quartal vorliegen. Weder die
«Expertengruppe», noch die Bundesverwaltung insgesamt verfügt über ein
gesamtwirtschaftliches Modell zur Prognoseunterstützung. |
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Erschwerend für die
Prognosen der «Expertengruppe» kommt hinzu, dass die ersten amtlichen
Schätzungen des Bundesamtes für Statistik für die Wertschöpfung des
Vorjahres erst nach der Erstellung des Voranschlages verfügbar sind.
Nicht selten werden dadurch die Indikatorenschätzungen des
Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO) deutlich revidiert. |
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Die Qualität der
Expertengruppenprognosen für den Zeitraum 2003-2018 ist folglich nicht nur abhängig von der Genauigkeit der Indikatorenschätzungen des SECO sondern bestimmt auch massgeblich das Potential für gute Einnahmenschätzungen auf Basis der Wertschöpfungsprognosen. |
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Abbildung 2: Revisionen der Wertschöpfungszahlen 2003 – 2018 kumuliert |
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Jede Linie entspricht
den Revisionen der Schätzungen der Jahreswachstumsrate des nominalen
Bruttoinlandprodukt eines Jahres bzw. der mittleren Höhe aller
Revisionen («mean») |
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Um dieses Potential
beurteilen zu können, müssen folglich die Indikatorschätzungen des SECO
sowie die Prognosefähigkeit der «Expertengruppe» betrachtet werden. |
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Die Abbildung 2
stellt die Revisionen der Jahreswachstumsraten der nominalen
Wertschöpfung durch das SECO für den Zeitraum 2003 – 2018 dar. Jede
Linie entspricht den Revisionen der Schätzungen der Jahreswachstumsrate
eines Jahres bzw. der mittleren Höhe der Revision («mean»). |
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Verläuft eine Linie auf
der Null-Geraden, so wurde der Jahreswert des Wachstums zwischen der
ersten und der letzten verfügbaren Schätzung nie geändert. Schlägt sie
nach oben oder nach unten aus, so bedeutet das, dass die Werte nach oben
bzw. nach unten angepasst wurden. Diese Änderungen werden für jedes
Quartal seit Erstveröffentlichung («revision order») abgetragen und
aufaddiert. |
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Die Übersicht über die
Datenrevisionen zeigt, dass im Durchschnitt die Wachstumsraten des
nominalen BIP um bis zu 1.5 Prozentpunkte nach oben revidiert wurden [9].Das
heisst, dass auf Grundlage der jeweils verfügbaren Wachstumszahlen für
das BIP und bei Fortschreibung der Einnahmen mit diesen Wachstumszahlen
eine Unterschätzung der Einnahmen zu erwarten ist. |
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Gleichzeitig impliziert Abbildung 2
auch, dass jede Prognose über zukünftiges Wachstum im beobachteten
Zeitraum auf zu tiefen Wachstumsraten der Vergangenheit aufbaute, was
die Vorhersage des BIP-Wachstums noch einmal erschwert haben dürfte. |
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Tatsächlich sind die
Schätzungen des Wachstums im jeweils laufenden Jahr nur bedingt
aussagekräftig für die tatsächliche Wachstumsrate und enthalten faktisch
keine Informationen über die Wachstumsrate des BIP im Voranschlagsjahr,
wie die Abbildung 3 (unten) zeigt. |
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Damit stehen der theoretisch günstigen Ausgangslage – Einnahmenelastizität von eins ist
gegeben – in der Praxis eher ungünstige Bedingungen gegenüber. Diese
ungünstigen Bedingungen sind durch revisionsanfällige
Wertschöpfungszahlen einerseits und durch mangelnde Prognosefähigkeiten
der «Expertengruppe» gekennzeichnet. |
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Ungeachtet dieser
Voraussetzungen stellt sich die Frage, ob mit Hilfe der zwar
mangelhaften, jedoch verfügbaren Wertschöpfungszahlen eine verbesserte
Einnahmenprognose erzielt werden könnte. |
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Alternative Einnahmeschätzungen durch Prozessvariation
Die Datenverfügbarkeit im Voranschlagsprozess
gemeinsam mit der theoretischen und empirischen Einnahmenelastizität von
eins legen folgendes Vorgehen nahe: Die Einnahmenschätzungen für das
Voranschlagsjahr sollten auf den letzten verfügbaren, definitiven Zahlen
für die Einnahmen aufbauen. Diese Einnahmen werden dann mit den besten
verfügbaren Schätzungen des BIPs (für das aktuelle Jahr) und den Prognosen (für
das Voranschlagsjahr) in einer zwei-Schritt-Prognose fortgeschrieben. |
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Diese Schätzungen für
das BIP-Wachstum werden dabei derzeit von der «Expertengruppe» erstellt.
Seit 2007 werden die Schätzungen der «Expertengruppe» direkt für den
Voranschlag verwendet. In den Jahren zuvor gab es teilweise Abweichungen
zwischen den Werten der Expertengruppe und den in den Voranschlägen
publizierten Zahlen. |
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Abbildung 3: Prognosen der Expertengruppe und Realisation der BIP-Wachstumsraten 2003 – 2018 |
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In den Grafiken
sind auf der horizontalen Achse die Jahreswachstumsraten des nominalen
BIP gemäss SECO-Schätzung vom Februar 2019 abgetragen und auf der
vertikalen die entsprechenden Schätzungen der Expertengruppe für das
aktuelle Jahr (oben) sowie das Voranschlagsjahr (unten). Bei einer
perfekten Vorhersage wäre der lineare Zusammenhang durch einen
Trendanstieg von «1» mit konstantem Wert «0» gegeben. |
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Um den Einfluss der
Datenrevisionen bzw. der Prognoseunsicherheit abzubilden, werden nebst
den Schätzungen mit den tatsächlich verfügbaren Informationen auch
Schätzungen auf Basis der zweiten Revision der SECO-Daten für das
Wachstum des Vorjahres, die am Ende des Jahres, in dem der Voranschlag
erstellt wird, verfügbar sind sowie mit den finalen Wachstumsraten
(Stand Frühjahr 2019) berechnet. |
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Die paarweisen Korrelationen in Tabelle 3
zwischen der 2-Schritt-Prognose der Expertengruppe, der Schätzung der
Expertengruppe für das aktuelle Jahr (effektiv 1-Schritt-Prognose), der
2. Revision der Vorjahreswachstumsrate durch das SECO und den finalen
Werten zeigen den fortschreitenden Informationsgehalt der verschiedenen
BIP-Schätzungen. |
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Tabelle 3: Paarweise Korrelationen der BIP-Wachstumsraten verschiedener Schätzverfahren 2003 – 2018 |
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Die Wachstumsraten des
BIP im Voranschlagsjahr auf Basis der 2-Schritt-Prognose der
«Expertengrupp» ist mit den realisierten Werten nicht korreliert. Die
Expertenschätzung für die Wachstumsrate des laufenden Jahres weist eine
Korrelation von 75 Prozent mit den finalen Werten auf, die 2. Revision
der SECO-Schätzung eine Korrelation 96 Prozent. |
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Die Tabelle 3
illustriert, dass die 2-Schritt-Prognose der «Expertengruppe» mit den
endgültigen Zahlen nicht korreliert ist, der Informationsgehalt ist
daher sehr gering (siehe auch Abbildung 3,
unterer Teil). Hingegen sind bereits die Schätzungen für das laufende
Jahr, d.h. das Jahr, in dem der Voranschlag erstellt wird, bereits zu 75
Prozent mit den finalen Wachstumsraten korreliert (siehe auch Abbildung 3, oberer Teil). Entsprechend fallen auch die Schätzungen für die Einnahmen mit Hilfe der Wachstumsraten besser aus. |
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In Abbildung 4 werden
die realisierten Einnahmen (Rechnung) mit den Einnahmen gemäss
Voranschlägen (Voranschlag) und den hypothetischen Schätzungen, die sich
mit Hilfe der Prognosen der Expertengruppe (Simulation VA), mit den
Zahlen der 2. SECO-Revision in Kombination mit den 2-Schritt-Prognosen
der Expertengruppe (Simulation 2. Revision) und den realisierten
Wachstumsraten (Simulation aktuellste Werte) ergeben, dargestellt. |
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Der Vergleich zeigt, dass -
Einnahmenschätzungen auf Basis der realisierten Wachstumsraten eine
sehr hohe Übereinstimmung mit den Rechnungswerten aufweisen,
- die
historischen Voranschlagswerte für die Einnahmen allen drei Varianten
in Bezug auf Erwartungstreue zu den Rechnungswerten unterlegen sind,
- die genaueren Schätzungen teilweise mit grösseren Schwankungen einhergehen.
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Abbildung 4: Die Einnahmen gemäss Voranschlag, in der Rechnung und als
Simulationen auf Basis von Wertschöpfungszahlen 2003 – 2019 |
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Realisierte Einnahmen
(Rechnung), Voranschlagswerte Einnahmen (Voranschlag), Simulationen der
Einnahmen mit den Prognosen der Expertengruppe (Simulation VA),
Simulationen der Einnahmen mit den Zahlen der 2. SECO-Revision in
Kombination mit den 2-Schritt-Prognosen der Expertengruppe (Simulation
2. Revision), Simulationen der Einnahmen mit den realisierten
Wachstumsraten (Stand Februar 2019, Simulation aktuellste Werte). |
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Im formalen Vergleich der verschiedenen Simulationen mit dem Status quo können die Unterschiede wie in Tabelle 4 quantifiziert werden. |
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Tabelle 4:
Vergleich der Einnahmen, Einnahmen gemäss Voranschlägen und
Simulationen der Einnahmen unter verschiedenen Annahmen 2003 – 2018 |
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BIP-WR: Wachstumsrate des nominalen Bruttoinlandprodukts, MW: Mittelwert, s.d.: Standardabweichung, Min: Minimum, Max.: Maximum |
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Die Simulationen weisen
durchgehend positive, jedoch sehr viel tiefere mittlere Abweichungen
der geschätzten Einnahmen von realisierten Einnahmen aus als die
historischen Differenzen zwischen budgetierten und realisierten
Einnahmen. |
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Die genaueren Schätzungen sind jedoch teilweise mit einer grösseren Streuung der Fehler verbunden. Das bedeutet, dass obwohl im Mittel
die Simulationswerte genauer sind als die Voranschlagswerte, so sind
einzelne Abweichungen tendenziell grösser. Allerdings sind sowohl
Mittelwert wie Streuung deutlich geringer, wenn statt der Prognosewerte
die aktuellsten Schätzwerte für das BIP-Wachstum in der Simulation
verwendet werden. Diese Beobachtung stützt noch einmal die Bedeutung
guter BIP-Prognosen für den Budgetprozess. |
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Es gibt folglich einen
gewissen «Preis» für die Verbesserung der durchschnittlichen
Schätzgenauigkeit in Form höherer Varianz des Prognosefehlers.
Allerdings ist dieser Preis nicht sonderlich gross, wie die Abbildung 5 zeigt. |
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Abbildung 5: Zusammenhang zwischen mittlerem Prognosefehler und Prognosefehlervarianz 2003 – 2019 |
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Zusammenhang zwischen
Prognosegenauigkeit und Prognosefehlervarianz. Die minimale Verbesserung
des Prognosefehlers beträgt etwa 52 Prozent (2-Schritt-Prognose mit den
SECO-Schätzungen vom Herbst und den Wachstumsraten des
Voranschlagjahres gemäss Publikation Voranschlag: «VA + 2. Revision»),
die grösste Verschlechterung der Standardabweichung beträgt 17 Prozent (Simulation mit den Prognosen der Expertengruppe). Wenn die aktuellen
BIP-Zahlen, die mehr als ein Jahr nach Budgeterstellung verfügbar sind,
verwendet werden, verbessert sich die Prognosegenauigkeit und die Varianz
(«BIP-Wachstum Feb 2019»). |
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In allen Simulationen
wurde der mittlere Prognosefehler um wenigstens 50 Prozent verringert,
während der Standardfehler um höchstens 17 Prozent zunahm. Das
Potential, das eine Verbesserung der Prognosegenauigkeit für die
BIP-Wachstumsraten birgt, ist durch den hellgrünen Punkt rechts oben
(«BIP-Wachstum Feb 2019») charakterisiert. |
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Wäre der aktuelle
Kenntnisstand über den BIP-Verlauf 2003-2018 bereits in den jeweiligen
Voranschlagsjahren verfügbar gewesen, wären die Prognosen im Mittel um
67 Prozent genauer ausgefallen und die Streuung wäre 26 Prozent tiefer
gewesen[10]. |
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Ein viel versprechendes
Mittel zur Verbesserung der Einnahmenschätzungen besteht folglich in
einer Verbesserung der BIP-Prognosen. |
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Bessere Einnahmeschätzungen mittels verbesserter Wertschöpfungsprognosen
Die theoretischen Grundlagen der Schuldenbremse
und die empirische Evidenz weisen dem Zusammenhang zwischen dem Wachstum
der nominalen Wertschöpfung der Schweizer Volkswirtschaft einerseits
und den Fiskaleinnahmen der Eidgenossenschaft andererseits eine zentrale
Rolle zu. Wie oben ausgeführt, spiegelt sich diese Verbindung in den
Voranschlägen für die jeweiligen Budgets jedoch nur unzureichend wider,
obwohl sie für eine Verbesserung der Einnahmeprognosen genutzt werden
könnte. |
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Das Ziel, die
Abweichungen zwischen Voranschlägen und Rechnungen zu verringern, kann,
wie bereits beschrieben, durch eine engere Kopplung der
Einnahmenprognosen an die BIP-Prognosen erreicht werden. Da aber die
Vorhersagen für die Wertschöpfung im relevanten Zwei-Jahres-Horizont
sehr ungenau sind, könnten die Einnahmenschätzungen grundsätzlich auch
dadurch weiter verbessert werden, dass die Prognosegüte für das
Bruttoinlandprodukt verbessert wird. |
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Wie ausgeführt, werden
die zwei-Jahres-Prognosen für das BIP durch eine so genannte
«Expertengruppe» des Bundes erstellt. Diese «Expertengrupp» verfügt
jedoch weder über ein geeignetes mathematisch-statistisches Modell für
die Prognoseerstellung, noch über einen wissenschaftlichen Stab oder
irgendein anderes wissenschaftliches Instrumentarium für eine
systematische Vorhersage. Diese Defizite könnten mitursächlich sein für
die schlechten Prognosen in der Vergangenheit (siehe Abbildung 3). |
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Eine Alternative zur
Prognose der «Expertengruppe» könnte die Verwendung wissenschaftlich
gestützter Vorhersagen sein. Dazu könnte entweder die «Expertengruppe»
entsprechend aufgewertet und ausgestattet oder Prognosen von Dritten
eingeholt werden. |
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In beiden Fällen wäre
die Verbesserung der Einnahmenprognose jedoch von einer Verbesserung der
Wertschöpfungsprognose abhängig weshalb die Auswahl des
Prognoseverfahrens grosse Sorgfalt erfordert. |
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Erfahrungen aus der Forschungspraxis [11] legen nahe, bei der Auswahl die folgenden Kriterien zu berücksichtigen:- exakte Definition des Informationssets,
- exakte Definition des Prognosemasses zur Bewertung und zum Vergleich der konkurrierenden Prognosen,
- genaue Dokumentation der der Prognose zugrundeliegenden Informationen,
- Vergleich von Prognosen über die Zukunft («genuine real-time», keine pseudo-Vergleiche, kein «back casting»),
- genaue Protokollierung der Prognoseerstellung inklusive Sitzungsprotokolle.
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Diese Kriterien
stellen sicher, dass allfällige Prognoseverbesserungen nicht nur
scheinbar erreicht werden. Vor allem die bewusste oder unbewusste
Nutzung von Informationen, die im echten Budgetprozess nicht zur
Verfügung stehen würden (Daten und Methoden), können andernfalls leicht
zu Fehlschlüssen über die Qualität von Prognoseverfahren führen. |
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Dementsprechend würde
ein Auswahlverfahren über mehrere Perioden erfolgen müssen bzw., nur
dann auf Prognosen aus der Vergangenheit beruhen können, wenn die
genannten Kriterien äquivalent auch ex-post erfüllt sein sollten. |
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Ob unter den genannten
Restriktionen eine Verbesserung der Zwei-Jahres-Prognosen des BIP
erreicht werden können, muss naturgemäss offenbleiben. |
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Die Prognoseersteller
(Forschungsinstitute, Einzelpersonen, Unternehmen) könnten mit Hilfe
eines Ausschreibungsverfahrens bestimmt werden. |
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Schlussfolgerungen
Durch die Einführung der Schuldenbremse hat die
Bedeutung von Konjunkturprognosen im Budgetprozess des Bundes stark
zugenommen, da die Schuldenbremse eine enge Verbindung zwischen
Einnahmen des Bundes und dem Konjunkturverlauf voraussetzt. |
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Die Schuldenbremse hat
ihr Ziel der Schuldenstabilisierung mehr als erreicht, doch gleichzeitig
haben unerwartet hohe Budgetüberschüsse den Handlungsspielraum des
Parlaments ungewollt stark eingeschränkt. Parallel dazu ist es nicht
gelungen, die fiskalischen Impulse des Budgets so zu realisieren, wie es
in den parlamentarischen Beschlüssen jeweils beabsichtigt wurde.
Letztere Entwicklungen wecken Zweifel an dem Wirkungsmechanismus der
Schuldenbremse. |
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Die Ursache für die
hohen Budgetüberschüsse ist vor allem bei den Einnahmenprognosen zu
finden. Gegenüber den Erwartungen, wie sie vor Einführung der
Schuldenbremse gebildet wurden, liegen sie um den Faktor vier höher.
Eine sinnvolle Korrektur des Budgetprozesses, die die Steuerung des
Bundeshaushalts wieder stärker in die Hände des Parlaments legen würde,
müsste folglich bei den Einnahmeschätzungen ansetzen. |
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Die Voraussetzungen
für eine Verbesserung der Einnahmeprognosen im Rahmen der Schuldenbremse
sind dabei denkbar günstig, denn sowohl die theoretische wie auch die
empirische Verknüpfung der Einnahmen mit der inländischen Wertschöpfung
ist sehr stark. Folglich bietet es sich an, die Einnahmeschätzungen
stärker an die BIP-Schätzungen zu koppeln. Durch eine Verbesserung der
Wertschöpfungsprognosen im relevanten Zwei-Jahres-Prognosehorizont
könnten die Einnahmeschätzungen zusätzlich verbessert werden. |
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Die Möglichkeiten, die
Treffgenauigkeit der Wertschöpfungs- und mittelbar der
Einnahmenprognosen zu verbessern sollten in einem
Ausschreibungsverfahren bestimmt werden. Alternativ könnten auch
bundesintern Ressourcen für die Verbesserung der Prognosen
bereitgestellt werden. |
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In jedem Fall sollten
strenge Auflagen für die Auswahl verbesserter Vorhersagen eingehalten
werden, um Fehlentscheidungen zu vermeiden. |
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Endnoten |
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«home |
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Referenzen |
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Geier, Alain (2011), «Die Schuldenbremse des Bundes: Hintergründe und Wirkung», Dissertation, University of Neuchatel,
https://www.ub.unibas.ch/digi/a125/sachdok/2011/BAU_1_5664198.pdf (2.6.2019)
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Müller, C.: «Anmerkungen zur Schuldenbremse», in Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 3/2004, S. 491-501. |
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Müller, C.: «Catching a floating treasure: A genuine ex-ante forecasting experiment in real time», KOF Swiss Economic Institute,Working Paper 12-297, 2012. |
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Sturm J. E., Brülhart
M., Funk P., Schaltegger C. A., Siegenthaler P.: «Gutachten zur
Ergänzung der Schuldenbremse», Bern, 28. August 2017,
https://www.efv.admin.ch/dam/efv/de/dokumente/finanzpolitik_grundl/schuldenbremse/gutachten_schuldenbremse.pdf.download.pdf/Gutachten_Schuldenbremse_d.pdf (2.6.2019) |
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22. August 2019 |
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